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Les Conclusions du Conseil de l’U.E. sur la création d’un label “bien-être animal” européen: convergence ou inflation normative?

Le 7 décembre dernier, au terme de la présidence allemande du Conseil de l’Union européenne, les vingt-sept Etats membres ont adopté ses conclusions sur un label européen en matière de bien-être animal. Dans ce billet, nous revenons sur cette actualité qui marque une étape importante sur le chemin d’une meilleure régulation de l’information en matière de bien-être animal.

Pour rappel, le Conseil de l’UE est une des trois institutions de l’UE, aux côtés de la Commission et du Parlement. Il regroupe les représentants des vingt-sept Etats membres qui adoptent et négocient, avec le Parlement, les textes législatifs proposés par la Commission européenne. La présidence du Conseil est confié à un Etat membre différent tous les six mois; c’est ce qu’on appelle la présidence tournante. A la fin de ces six mois, le Conseil adopte une série de textes non contraignants, appelés “conclusions”, portant sur une série de sujets abordés durant cette période.

Bien que non contraignantes, les conclusions du Conseil donne une idée de sa position sur un sujet donné, qui préfigure l’orientation de l’action publique européenne dans ce domaine. En effet, la Commission européenne, qui est à l’initiative des lois, prend en compte la position exprimée par le Conseil de manière à fluidifier les négociations en amont de l’adoption du texte.

La Commission européenne avait annoncé la création d’un label “bien-être animal” européen sur les denrées alimentaires dans le cadre du Pacte Vert dans le secteur agro-alimentaire – désignée sous le nom de “stratégie de la ferme à table ». L’Allemagne avait alors exprimé sa volonté d’avancer sur ce dossier pendant sa présidence du Conseil, qui s’est déroulée de juillet à décembre 2020 (voir billet précédent). Sans surprise donc, le Conseil a adopté des conclusions sur ce sujet. Toutefois, ces conclusions peinent à donner une direction à la politique européenne tant elles sont générales, voire contradictoires.

Une marche à suivre incertaine

Label ou étiquette?

Sur le format tout d’abord. Le texte évoque alternativement la mise en place d’un label et d’un “système d’étiquetage à plusieurs niveaux (point 12), deux termes qui renvoient à un format et un mode de réglementation différent. Le label, généralement volontaire, est compris comme signalant au consommateur les produits de qualité seulement, à l’instar du label bio ou encore du Label Rouge. Typiquement, au niveau européen, la mise en œuvre de ce type de mesures se fait par la réglementation sur les signes de qualité. 

Au contraire, l’étiquetage renvoie à une information délivrée de manière systématique sur tous les produits, indépendamment de leur niveau de qualité. Le système d’étiquetage invite donc à une segmentation des niveaux de qualité1, ce à quoi le label se prête moins2. Dans le cas de l’étiquetage, la réglementation au niveau européen passera plutôt par les règlements sur les normes de commercialisation, à l’image de celles existant pour les œufs coquilles, qui exigent notamment l’étiquetage du mode d’élevage.

Quel champ d’application?

Une deuxième incertitude concerne le champ d’application de ce label-étiquette bien-être animal et la portée de ses critères. Sur le champ d’application, le Conseil semble indiquer que la mesure concerne le « plus grand nombre possible d’animaux producteurs de denrées alimentaires” (point 6). A priori, il ne sera donc pas question d’étendre la mesure aux animaux élevés pour leur cuir, fourrure, laine ou plumes. Cependant, la question se pose quant à la faisabilité de certifier le niveau de bien-être des animaux élevés pour leur lait ou celui des animaux aquatiques qui ne font pas, pour l’heure, l’objet d’une législation spécifique en matière de bien-être animal.

Sur la portée des critères de ce label-étiquette, le Conseil semble se prononcer en faveur de l’intégration de l’ensemble des étapes de productions, y compris le transport et l’abattage (point 12 (d)). Sur ce dernier point, il faut espérer que la question du niveau de protection de l’animal au moment de sa mise à mort ne se cristallisera pas sur la question polémique de l’étourdissement. En effet, la création d’un “label bien-être animal” européen présente l’opportunité d’inscrire l’étiquetage du mode d’étiquetage dans une perspective davantage systémique et inclusive, par la prise en compte de la distance entre le lieu d’élevage et l’abattoir, englobant ce faisant la question du transport3.

L’harmonisation pour juguler la prolifération de labels

La question de l’harmonisation

Dans ses conclusions, le Conseil identifie deux éléments à prendre en compte dans la création et mise en œuvre de ce nouveau label bien-être animal. Tout d’abord, il faudra que le label ne conduise pas à désavantager les produits issus des Etats membres faisant une application volontariste de la législation européenne sur le bien-être animal. En effet, un certain nombre d’Etats membres ont fait le choix de pallier les béances de cette législation en imposant des règles de production plus strictes sur leur territoire. Par exemple, la Suède et l’Autriche interdisent respectivement l’élevage en cage des truies et des poules pondeuses. Dans ces conditions, il ne faudrait pas qu’arrivent sur le marché de ces pays des produits se présentant de qualité supérieure au regard du droit européen, mais dont la méthode de production s’avère en fait être inférieure aux normes fixées en droit national. La création de normes d’information au consommateur échappe ainsi difficilement aux problèmes posés par le manque d’harmonisation des normes légales dans les Etats membres.

La deuxième question est celle de l’articulation de ce nouveau label européen avec les labels existants dans les Etats membres – parmi lesquels des signes de qualité nationaux4. Le Conseil de l’UE parle d’une harmonisation de “critères pertinents, mesurables et vérifiables” au niveau de l’UE (12(b)) sans qu’il ne soit possible de déduire si le label européen a vocation à remplacer les labels existants au niveau national ou à les complémenter, sur le modèle d’un label ombrelle5 à la manière d’Haltungsform en Allemagne (12(g)). Si le label ombrelle peut contribuer à un objectif d’harmonisation, il existe cependant de sérieux doute sur sa lisibilité par le consommateur lambda.

Enfin, se pose en troisième lieu la question de l’articulation de ce nouveau label avec les normes existantes au niveau européen en matière d’information au consommateur sur le bien-être animal (12(f)). Celles-ci sont d’origine volontaire – les normes de bien-être animal du cahier des charges européenne de production biologique et celui des normes de commercialisation de la viande de volaille – ou règlementaire – les normes de commercialisation des œufs. S’agira-t-il, une fois encore, pour le label européen bien-être animal de complémenter ces normes ou de s’y substituer?

Un label de plus?

A force de compromis, les vingt-six en arrive à une absence de prise de position. Avec pour conséquence, à terme, une orientation confuse de l’action publique européenne. Plus problématique encore, la lecture de ces Conclusions laisse apparaître la forte probabilité que la création de ce nouveau label bien-être animal européen contribue à l’inflation normative sur le bien-être animal, à l’heure où il devient urgent de la contenir.

Pourtant, si l’objectif est d’influencer les modes de production par le biais des comportements de consommation comme le Conseil le rappelle (points 6 et 7), la solution est pourtant toute trouvée: il suffit de passer par des normes déjà existantes et dont l’efficacité a été éprouvée.

Les potentialités de la réglementation existante

Les normes de commercialisation comme puissant levier d’amélioration du bien-être animal

Les normes de commercialisation constitue un puissant levier d’amélioration du traitement des animaux en élevage. Il s’agirait de ne pas négliger cette réglementation au profit d’un label volontaire aggravant la confusion du consommateur. Parmi ces normes de commercialisation, l’étiquetage obligatoire du mode d’élevage sur les œufs a été particulièrement efficace pour initier la transition du secteur vers un élevage sans cage – bien plus efficace que la bien mal nommée Directive sur la protection des poules pondeuses, qui autorise l’élevage en cage. Aujourd’hui, 50% des poules pondeuses sont élevées hors cages en UE, par rapport à 77% avant l’entrée en vigueur de la mesure6. A contrario, les œufs issus de cages sont destinés majoritairement à l’industrie des ovoproduits, lequel n’est pas soumis à un étiquetage du mode d’élevage des œufs7. Ces chiffres sont bien la preuve qu’un étiquetage du mode d’élevage suffit à faire changer les pratiques sans qu’il ne soit nécessaire de développer un label spécifique au bien-être animal.

L’ensemble de la réglementation sur les normes de commercialisation fera l’objet d’une révision. Cette révision pourrait être l’occasion d’étendre l’étiquetage du mode d’élevage en vigueur pour les œufs coquilles à la filière volaille, qui bénéficie déjà de termes valorisants réglementés et d’une forte segmentation de la production. Un tel mode d’étiquetage est également envisageable pour la filière porcine et bovine laitière, qui malgré une segmentation moindre, comptent néanmoins des filières de qualité.

Exclure les modes d’élevages les plus cruels des signes de qualité

Un autre chantier est celui de la révision de l’ensemble des signes de qualité dans le cadre de la prochaine révision du cadre législatif y afférent. Dans un arrêt de 2019, la Cour de Justice de l’UE s’est ainsi prononcée en faveur d’un renforcement des normes de bien-être animal au sein de la filière biologique européenne, en imposant l’étourdissement des animaux préalablement à leur saignée. Dans sa décision, le juge européen s’est notamment appuyé sur la nécessité de ne pas tromper le consommateur, eu égard à la confiance qu’il accorde au label bio. Il aurait été souhaitable que le législateur européen prenne davantage la mesure de cette évolution dans le nouveau règlement bio de 20188

Il existe d’autres signes de qualité qui bénéficieraient d’un nettoyage en profondeur, aux premiers desquels les indications géographiques protégées (IGP). Ces dernières années, les enquêtes des associations de protection animale se sont multipliées dans ces élevages appartenant à ces filières dites de qualité. Ces enquêtes démontrent que les modes de production en élevage, et notamment le sort réservé aux animaux, dans ces filières sont similaires en tout point à ceux de l’élevage conventionnel9. Or, les indications géographiques n’ont pas que pour seul objectif d’indiquer l’origine locale d’un produit. Ces produits doivent répondre “à un certain nombre de conditions énumérées dans un cahier des charges, telles que des exigences particulières visant à protéger les ressources naturelles ou le paysage de la zone de production ou à améliorer le bien-être des animaux d’élevage10.” Il est donc urgent de revoir l’ensemble des cahiers des charges des producteurs sous IGP de façon à purger les productions non compatibles avec l’idée que peut se faire le consommateur du niveau de qualité que la certification recouvre.

Alice Di Concetto

FRISE CHRONOLOGIQUE DES DISCUSSIONS SUR LA LABELLISATION DU BIEN-ÊTRE ANIMAL AU NIVEAU DE L’UNION EUROPÉENNE

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Références

1 Ainsi, l’étiquette bien-être animal crée par Casino, Compassion in World Farming France, la Fondation Droit Animal Ethique et Sciences et l’Œuvre d’Assistance aux Bêtes d’Abattoir en France, quand bien même volontaire, prévoit plusieurs niveaux de certification.

2 Il existe cependant des labels “bien-être animal” qui certifient différents niveaux de qualité. Les labels autrichiens et allemands proposent deux nivaux de qualité, les critères du premier niveau se calquant sur les normes biologiques, le second niveau allant bien au-delà. Le label Beter Leven aux Pays-Bas propose trois niveaux, mais ce modèle a montré ses limites: il existe peu de producteurs de “niveau 2” et les consommateurs ont tendance à amalgamer les trois niveaux, associant le niveau inférieur à un haut niveau de bien-être animal ce qui, de l’aveu même de Beter Leven, est loin d’être le cas.

3 A noter que la forme d’abattage à la ferme la plus respectueuse de l’animal, celle de l’abattage au pré, ne requiert pas d’étourdissement préalable à la saignée. La viande issue de ces animaux est donc conforme aux règles de l’abattage rituel.

4 A ce jour, il existe six pays européens proposant des labels sur le bien-être animal: les Pays-Bas, l’Allemagne, le Danemark (dont un label public), la France, l’Espagne et l’Autriche. Des initiatives sont en cours de développement en Suède et en Italie.

5 Un label ombrelle est un méta-label proposant une classification unique pour une série de labels existants, dans une optique de rationalisation et d’harmonisation.

6 European Commission, Evaluation of Marketing Standards Contained in the CMO Regulation, p.67, November 2019.

7 Idem.

8 Alice Di Concetto, Bien-être animal et production biologique: que dit le nouveau règlement bio, Octobre 2020, Revue trimestrielle de la Fondation Droit Animal, Ethique et Sciences.

9 Par exemple en France: Corinne Lebrave, “A Cazals, un élevage industriel de porcs, le plus important du Lot, montré du doigt par une vidéo,” France 3 Région, https://france3-regions.francetvinfo.fr/occitanie/lot/cahors/cazals-elevage-industriel-porcs-plus-important-du-lot-montre-du-doigt-video-1561230.html ; L214, Rapport d’enquête Jambon de Bayonne, available at: https://visuels.l214.com/sites/www.l214.com/2018/pages/tarn-avril2018/minisite/L214-Rapport-cochons-Tarn-2018.pdf ; Welfarm, Des cochons castrés à la chaîne sans anesthésie : enquête chez jambon de Bayonne, https://welfarm.fr/enquete-jambon-bayonne. V. également, Alice Di Concetto, Feedback on EU Food Quality Schemes (Geographical Indications and Traditional Specialties Guaranteed), disponible en ligne:…………………………………………………………………………………. …….. https://drive.google.com/file/d/1DBAmPoc2m8IgeaYN5sqHeA6GySMXZCNj/view?usp=sharing.

10 Règlement 1151/2012 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 21 novembre 2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires, Considérant 23.

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